以體制機制創(chuàng)新 激活國家公園社區(qū)發(fā)展新動能

　　黨的二十屆三中全會對新時代生態(tài)文明體制改革作出全面部署，為高質量建設國家公園明確了改革方向和重點任務。國家公園體制是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的實踐成果，也是青海生態(tài)文明建設的核心載體，在維護國家生態(tài)安全、物種安全及資源安全方面發(fā)揮著關鍵作用。國家公園建設旨在保護自然生態(tài)系統(tǒng)的同時，保障原住居民的生產(chǎn)生活，推動社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)保護、綠色發(fā)展與民生改善的統(tǒng)一。近年來，青海國家公園建設持續(xù)推進，圍繞社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，出臺了一系列含金量高的扶持政策，并取得一定成效。然而，國家公園所在區(qū)域多為人口稀少的農(nóng)牧業(yè)區(qū)，產(chǎn)業(yè)結構單一、基礎設施薄弱、公共服務滯后，推動國家公園內社區(qū)可持續(xù)發(fā)展依然面臨不少挑戰(zhàn)。

　　第一，實現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展是國家公園高質量建設的內在要求

　　國家公園建設的本質在于實現(xiàn)自然資源的科學保護與合理利用，保持生態(tài)系統(tǒng)的原真性與完整性，以滿足當代人對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和高質量資源服務的需求，并為后代人留下珍貴的自然資產(chǎn)。青海國家公園內畜牧業(yè)仍是社區(qū)賴以生存的主要產(chǎn)業(yè)，由于受自然條件、人文環(huán)境、發(fā)展基礎等多重因素影響，這種相對傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式有其客觀必然性和合理性。近年來青海國家公園內農(nóng)牧民生活狀況得到明顯改善，教育醫(yī)療及基礎設施建設等基本生活保障壓力有所緩解，但改善社區(qū)生活條件的壓力還在增加，社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況亟待改善。因此，要持續(xù)發(fā)揮好國家公園規(guī)范自然資源管理的重要作用，在合理利用自然和自然休養(yǎng)生息中找準平衡點，在給當代人充分發(fā)展機會和給后代人留下寶貴自然遺產(chǎn)中探尋最優(yōu)解，實現(xiàn)生態(tài)代內和代際公平。不僅要把綠水青山建得更美，還要轉型升級把金山銀山做得更大，積極探索國家公園“兩山”轉化渠道，建立自然資源科學利用新模式，因地制宜發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，不斷提升生態(tài)效益，實現(xiàn)生態(tài)保護、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一。

　　第二，探索社區(qū)農(nóng)牧民可替代生計是國家公園高水平保護的必然選擇

　　國家公園生態(tài)保護與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾，本質上是人與自然關系的深層次重構。傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)作為國家公園社區(qū)的主要生計方式，在粗放型發(fā)展模式下易引發(fā)草場退化、水土流失等問題，與國家公園生態(tài)系統(tǒng)的原真完整性保護目標形成沖突。破解這一矛盾的關鍵，在于通過體制機制創(chuàng)新推動農(nóng)牧民生計轉型，構建生態(tài)友好型替代生計體系。這不僅關乎國家公園生態(tài)安全的底線維護，更是實現(xiàn)人與自然和諧共生的必然選擇。目前青海國家公園農(nóng)牧民生產(chǎn)生活方式主要呈現(xiàn)以下特征。一是對自然依存度高。農(nóng)牧民吃穿住用等生活必需品的供給與當?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境密切相關，隨著日益增長的生產(chǎn)生活需求，還是存在有些地區(qū)出現(xiàn)對自然資源過度開發(fā)利用等風險，陷入環(huán)境承載能力弱化、農(nóng)牧業(yè)效益降低的惡性循環(huán)。二是生產(chǎn)方式粗放。受自然條件限制和長期形成的生產(chǎn)生活習慣的影響，青海國家公園內社區(qū)生產(chǎn)方式簡單粗放，大部分農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)以家庭為單位分散經(jīng)營，規(guī)模化和專業(yè)化水平低。農(nóng)畜產(chǎn)品加工能力不足，產(chǎn)業(yè)鏈條短，附加值不高，農(nóng)牧民增收渠道狹窄。三是生活布局分散。農(nóng)牧區(qū)人口分布不均，生活布局分散，生產(chǎn)集約化程度低，導致基本公共服務供給難度大，交通、通信、電力等基礎設施和醫(yī)療、教育、文化等公共服務與城鎮(zhèn)差距較大。隨著工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、信息化加快推進，農(nóng)牧區(qū)勞動力結構發(fā)生變化，農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營的分散化、兼業(yè)化、副業(yè)化趨勢與現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展不適應。

　　第三，構建社區(qū)可復制推廣轉型發(fā)展路徑是實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的關鍵所在

　　調整和轉變國家公園內社區(qū)農(nóng)牧民生產(chǎn)方式，構建可復制推廣轉型發(fā)展路徑是實現(xiàn)從牧民單一的種植、養(yǎng)殖、生態(tài)看護向生態(tài)、生產(chǎn)、生活良性循環(huán)轉變的重要著力點，是事關國家公園高質量發(fā)展大局的迫切需要，也是實現(xiàn)國家公園生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的關鍵所在。一是統(tǒng)籌好生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展兩件大事，樹立系統(tǒng)思維、底線思維。從各國國家公園建設情況來看，生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾普遍存在，并且在不同的建設階段呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式。準確把握好生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的辯證關系，是實現(xiàn)國家公園社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的主線，因此，要不斷學習領會高水平保護是高質量發(fā)展的重要支撐、高質量發(fā)展只能依靠高水平保護才能實現(xiàn)，才能解決好國家公園政策制定主體、建設管理主體、日常管護主體等多方之間的觀念不統(tǒng)一、利益不一致、信息不對稱問題。一方面，生態(tài)保護作為國家公園建設的核心任務，是推進國家公園建設的出發(fā)點和落腳點，承擔著維護國家生態(tài)安全和中華民族永續(xù)發(fā)展的重要使命。另一方面，國家公園內社區(qū)還肩負經(jīng)濟發(fā)展和民生改善等重任，要以人與自然和諧共生的視角，發(fā)揮好國家公園的生態(tài)價值、經(jīng)濟價值和社會價值，使生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展相輔相成，形成“越發(fā)展越保護，越保護越發(fā)展”的良性循環(huán)。二是引導好頂層設計與地方探索兩個積極性，加強改革創(chuàng)新、統(tǒng)籌推進。在建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化背景下，生態(tài)保護和民生改善都是國家公園高質量建設的重要目標，國家公園原有農(nóng)牧民的傳統(tǒng)生活方式及其背后的深層次觀念已歷經(jīng)千百年的積淀，構成了不可忽視的社會文化基礎，需秉持耐心與謹慎，因地制宜、積極穩(wěn)妥推進。在管理體制機制方面，規(guī)范設置國家公園管理機構，制定國家公園差異化、彈性化治理措施，強化跨部門、跨區(qū)域的合作與聯(lián)動，構建主體明確、責任清晰、相互配合的管理體制和運行機制。在法治保障方面，在法律層面厘清中央和地方以及地方政府和國家公園管理部門的責任邊界和支出關系，明確國家公園建設、規(guī)劃、管理、執(zhí)法等程序與原則要求，制定國家公園項目建設、科研宣傳、合作交流、責任考核等管理制度。在生態(tài)補償方面，研究建立與國家公園保護面積、資源稟賦、管護成效、自然與社會經(jīng)濟條件相適應的生態(tài)補償核算體系，建立科學合理的補償標準核算方法，分區(qū)分類完善生態(tài)補償方式，探索建立生態(tài)產(chǎn)品交易、綠色信貸、綠色債券等多元化、市場化的生態(tài)補償基金，為生態(tài)保護者提供多樣化的補償選擇。三是堅持好以人為本與尊重自然兩個原則，遵循自然規(guī)律、人地和諧。當?shù)厣鐓^(qū)與生態(tài)系統(tǒng)是一個生命共同體，在崇山敬水的傳統(tǒng)生態(tài)理念的影響下，適度的農(nóng)耕和放牧已經(jīng)成為維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的重要組成，對發(fā)揮國家公園生態(tài)系統(tǒng)服務功能具有重要作用。在遵循自然規(guī)律的基礎上，在推動國家公園社區(qū)可持續(xù)發(fā)展過程中建立人與自然相互依存、共同繁榮的關系，營造人與自然和諧共生的美好畫面。四是發(fā)揮好政府與市場“兩只手”作用，堅持有序引導、規(guī)范發(fā)展。以國家公園建設為契機推動社區(qū)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，需要有為政府與有效市場這“兩只手”相互配合，組合發(fā)力，發(fā)揮好政府主導作用和企業(yè)主體作用，促進形成有效市場和有為政府相結合的治理格局。在政府側，要堅持有序引導和規(guī)范發(fā)展，科學把握生態(tài)保護與利用的約束性條件，筑牢安全底線、堅守監(jiān)管紅線、明確利用上線，營造良好市場環(huán)境，促進資源、市場和產(chǎn)業(yè)互動。在市場側，相關企業(yè)主體和當?shù)剞r(nóng)牧民要樹牢責任意識和自律意識，在推動國家公園生態(tài)畜牧、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、創(chuàng)造更高經(jīng)濟效益的同時兼顧保護生態(tài)的責任。構建政府、企業(yè)、農(nóng)牧民等多方參與的國家公園建設模式，在探索中發(fā)展，在實踐中完善，闖出一條具有青海特色的國家公園社區(qū)可持續(xù)發(fā)展之路。

　　【作者單位：青海省委黨校生態(tài)文明教研部。本文系全國黨校(行政學院)系統(tǒng)社科規(guī)劃重點課題項目（2024DXXTZD013)階段性成果】